Tryck "Enter" för att gå vidare till kommentarer
Foto: TfK

Varför lyckades inte polisreformen?

Den första januari 2015 sjösattes vad som kallats den största omorganisationen i svensk statsförvaltning någonsin. Polisen gick samman till en enda myndighet, från att ha varit 21 länsmyndigheter och en Rikspolisstyrelse. Planeringen och genomförandet av polisreformen har studerats och presenterades i boken ”Reform i uniform – polisens stora omorganisation” (Studentlitteratur 2020).

Frågan är: Hur kommer det sig att polisreformen inte nått upp till de mål som sattes, trots att en parlamentarisk kommitté arbetat i två år för att sedan följas av en genomförandekommitté som arbetade lika länge med att förbereda reformen? 

Boken författare, professor Anders Ivarsson Westerberg, Södertörns högskola, skriver här om studien.

Foto: Studentlitteratur

Reformen utlovade bättre effektivitet, ökad tillgänglighet och en närmare och bättre kontakt med medborgarna. Dessutom skulle man stärka förmågan att utreda brott och att göra ingripanden. Men det vi ser är att utredningsresultaten går ned, det fattas personal och resurser på lokal nivå, polislönerna är för låga, svenska folket upplever att otryggheten ökar och vissa områden beskrivs som närmast laglösa. I en utvärdering som genomförts av Statskontoret konstateras att ”myndighetsstyrningen får inte fullt genomslag”, att det fanns ”otillräckliga resurser för att förverkliga ambitionerna” samt att ”genomförandet av reformen har varit svårare än förväntat” (Statskontoret 2018). Statskontoret visar att reformen så vitt vi kan se är ett misslyckande, i det att man inte nått de mål som sattes upp på förhand. 

Allt sådant som handlar om människor, kulturer, traditioner och relationer fanns inte med i reformen, trots att sådana dimensioner och processer är lika viktiga eller kanske till och med viktigare vid organisationsförändringar.

Några av svaren på frågan om varför reformen inte nått målen är för det första att den organisationsmodell som utarbetades byggde på en rationell instrumentell modell som i första hand handlade om organisatoriska strukturer. Allt sådant som handlar om människor, kulturer, traditioner och relationer fanns inte med i reformen, trots att sådana dimensioner och processer är lika viktiga eller kanske till och med viktigare vid organisationsförändringar. Fungerande grupper splittrades, verksamhetsövergången genomfördes schematiskt och okänsligt och rekryteringen av de nya cheferna gick alldeles för långsamt. Detta gjorde att organisationen tappade i tempo och effektivitet när ledarskapet saknades på många håll och medarbetare kände oro över situationen. För många innebar omorganisationen att man hamnade i nya grupper placerade på annan ort än tidigare. Fler poliser än tidigare valde att lämna yrket på grund av reformen.

För det andra frångick reformatörerna den så kallade ”försiktighetsprincipen”. Denna försiktighetsprincip refererade den dåvarande justitieminister Beatrice Ask till, och i Polisorganisationskommittén, utredningen som föregick Genomförandekommittén, formulerades detta uttryckligen:  

”[En]försiktighetsprincip bygger på vetskapen att större organisationsförändringar ofta leder till stora verksamhetsstörningar. Erfarenhet från andra sådana processer visar att mycket kraft går åt till att hantera en omorganisation på bekostnad av kärnverksamheten. Oro hos medarbetarna inför kommande förändringar är en annan faktor som kan ge sämre trivsel, och i förlängningen sämre verksamhetsresultat som följd” (SOU 2012:13, s 229).

Vad vi i efterhand kan konstatera är att försiktighetsprincipen var helt frånvarande vid genomförandet av omorganisationen. Istället gjordes polisorganisationen om i grunden, och man ”kastade upp alla bollar i luften samtidigt” som en intervjuperson uttryckte det. 

För det tredje togs inte relevant kunskap om organisationsförändring eller erfarenheter från andra liknande reformer i beaktande. Den akademiska kunskapen om hur organisationer fungerar och förändras var helt frånvarande. Istället anlitades managementkonsulter, statliga utredningsmyndigheter, förändringskommunikatörer och andra förståsigpåare i olika delar av processen. En förklaring till detta kan vara att den beslutade reformen skulle genomföras snabbt och med stor handlingskraft, vilket inte ger utrymme för den mer ”komplicerande och reflekterande” bilden av hur organisationsförändring sker och möjligheten för att förändra organisationer. 

För det fjärde tycks omvärldsanalysen ha saknats. På frågan om varför reformen fick så svårt, och inte ledde till förbättringar skylls det på flyktingkrisen hösten 2015, på de eskalerande problemen med gängkriminaliteten och det ökade terrorhotet precis som om detta var plötsligt uppkomna störningar som man inte hade kunnat förutse.

Vad kan lära vi lära från studien av polisreformen? Det finns ett antal lärdomar. 

För det första är reformer vanliga och återkommande företeelser i organisationer. De är inte en-gång-för alla-lösningar som löser problemen i organisationen, utan snarare leder de till krav på nya reformer. Träffsäkerheten tycks vara ganska dålig när det gäller att lösa de problem som reformer motiveras utifrån. Polisen har reformerats åtminstone tre gånger tidigare där decentralisering och centralisering avlöst varandra som respektive problem och lösning.

För det andra måste reformer ses som attraktiva lösningar, och därför behöver de säljas in. Argument som ”tydligare ledning”, ”högre effektivitet” och ”bättre samordning” går hem hos beslutsfattare. Ett sätt att sälja in reformen var att hävda att polisen skulle komma närmare medborgarna. Det är en paradox att polisreformen som är en centralisering och har målsättningen om att bli en enhetlig nationell myndighet, samtidigt sägs ha som mål att komma närmare medborgarna och styras utifrån deras problem och behov. Man kan förstå det som ett slags legitimitetsskapande för att ge en positiv bild av reformen och skapa förtroende för polisen. 

För det tredje överskattas reformers förmåga att lösa organisatoriska problem – de ”lovar runt men håller tunt”. Samtidigt blir reformer ett slags ”slasktrattar” och ”syndabockar”. Det är en iakttagelse från den här studien att polisreformen fick klä skott för allt som anses vara fel eller är problematiskt i organisationen. Frågor som inte varit en del av reformen har förts in i reformdiskussionen, till exempel polisers arbetsvillkor, administrativt merarbete, lönesättning, outredda och ouppklarade brott etc. Det är också därför reformer sällan anses som lyckosamma, eftersom alla möjliga frågor kastas in i processen under hand. 

Detta gjorde att det i efterhand ser ut som om Eliasson var ”torpeden” som kom in och genomförde den genomgripande reformen i polisen, och fick gå då reformen var färdig.    

Reformen i sig blev en syndabock för polisens kris och kräftgång, men personifierades på samma gång av Dan Eliasson som utsågs till rikspolischef strax innan reformen sjösattes. Han förknippades med reformen, och blev därför också den som iklä sig rollen som syndabock. När justitieministern och regeringen bytte ut rikspolischefen, gjorde sig politikerna på samma gång sig av med reformen. Detta gjorde att det i efterhand ser ut som om Eliasson var ”torpeden” som kom in och genomförde den genomgripande reformen i polisen, och fick gå då reformen var färdig.    

Den största lärdomen är kanske trots allt att vi kan vara ganska säkra på att det kommer att genomföras nya reformer inom polisen när tiden är den rätta och när den senaste reformen är glömd. Om det avslutningsvis ska ges någon prognos för hur det kommer att gå för polisens organisation, finns det väl bara en sak som man med stor sannolikhet kan säga ‒ att det snart är dags för en ny reform. 

Anders Ivarsson Westerberg

Kommentarsfältet är stängt.